Por: Dr. Everardo Chiapa Aguillón
Han pasado dos semanas desde que la ciudadanía hidalguense votó por las personas que próximamente asumirán los más importantes cargos públicos a nivel federal y a nivel municipal (además de votar por legisladores). Los resultados, en algunos casos, se alinearon de forma tal que el partido que gobierna en los órdenes federal y estatal también lo hará en el municipal. El panorama resulta conveniente cuando todo parece converger hacia una misma forma de administración. Sin embargo, gobernar no se trata de la unicidad ideológica de partido, sino de mostrar capacidades. Echar mano de sus capacidades institucionales será el mayor reto de los gobiernos locales para los siguientes periodos administrativos.
Si bien el intento por capturar el concepto de capacidades para los gobiernos puede obedecer a distintos enfoques, en su más amplia concepción alude a la posibilidad que tiene la autoridad para actuar en algún sentido, según sus alcances y facultades. En relación con el nivel municipal, la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en su artículo 115 las funciones que tiene a su cargo el municipio. Dichas funciones, sin ser limitativas, están ligadas a los servicios públicos a los que la ciudadanía debería tener acceso por el hecho de habitar el territorio, tales como agua potable, alumbrado público, recolección de residuos sólidos, seguridad pública, entre otros. Pero, además de que la esencia fundamental de la función de la autoridad municipal es la provisión de servicios públicos, el artículo 115 también les dota de facultades en aspectos que llaman más a su proactividad. La formulación de planes de desarrollo, la regularización del uso de suelo o la celebración de convenios, son ejemplos de dichas facultades.
Aun sabiendo que los gobiernos municipales cuentan con funciones y facultades, el sentido que toma la acción pública se valora por los efectos que tiene sobre un determinado escenario. Dicho de otro modo, la utilidad de la intervención gubernamental en los asuntos públicos debería estar en función del beneficio social que se obtiene de ello. De ahí la importancia de poder definir parámetros que orienten la capacidad de los gobiernos en la solución de problemas públicos. En este sentido, existen muchos intentos por tratar de medir las capacidades de los gobiernos a partir de la creación de índices, entendidos como herramientas cuantitativas que contribuyen a medir y traducir en cifras un concepto.
Como referentes de esas mediciones están, por ejemplo, el Índice de Capacidades Institucionales Municipales, de Huera y Vanegas (2020); el Índice Compuesto de Capacidades Institucionales Municipales (ICCIM), de De Dios y Gómez (2010); el Índice de Desarrollo Municipal Básico (IDMB), de Martínez-Pellegrini et al. (2008); el Índice Global de Capacidades Institucionales Municipales (IGCIM), del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados; el Índice de Desarrollo Institucional Municipal, de la Auditoría Superior de la Federación (2019), o el Índice de Medición de la Capacidad Institucional para la Gestión Financiera, de Tiburcio (2020). Si bien estos índices pueden compartir una base procedimental como la de agregar en un mismo instrumento los diferentes conceptos que subyacen al de capacidades (finanzas, administración, dotación de servicios, rendición de cuentas, normatividad, entre otros), no siempre coinciden entre sí. Habrá que reconocer, entonces, que la construcción de un índice depende en gran medida del criterio de quien lo construye. Esto, por supuesto, no debe ser motivo de condena para quienes proponen un índice, pues no hay recetas infalibles y exactas para medir una idea por demás compleja (y hasta subjetiva) como es la de capacidades institucionales.
La discusión en torno a los antecedentes en la medición de las capacidades institucionales de los municipios radica principalmente en dos aspectos: su replicabilidad y su precisión. Por un lado, los índices, como los referidos, muestran diversas restricciones para su replicabilidad, en parte debido a la disponibilidad de información pública. El problema de replicabilidad se puede dar en dos sentidos: uno en el que la información no está disponible para la totalidad de territorios analizados, y otro por la publicación periódica y continua de los datos. Sin embargo, ya que la mayoría de la información relativa a la gestión municipal se concentra actualmente en al Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de México, del INEGI, dicho problema está relativamente controlado a partir de que se cuenta con información periódica.
Por otro lado, el procesamiento de información para el cálculo de índices corre el riesgo de ser solamente correlativo (y no aportar algo adicional) al comportamiento de otros instrumentos que miden, por ejemplo, el desarrollo humano. La crítica al respecto de esto radica en la subjetividad para asegurar precisión en la medición de capacidades institucionales, cuando además sus resultados suelen basarse en cifras hiper agregadas de varios indicadores. Aun cuando el cálculo de índices permita clasificar a los municipios por su relativo nivel de capacidades, su clasificación suele motivar interpretaciones sobre puntos únicos del tiempo sin la posibilidad de comparación entre periodos. A veces, los índices se convierten en una competencia por puntos más que un referente para identificar posibilidades de mejora.
Adicional a los dos problemas expuestos, se suma el hecho de que los índices no necesariamente encuentran una resonancia lo suficientemente amplia entre la opinión pública. Sea porque son productos a demanda o por la complicación natural que conlleva hacer análisis masivos de información, suelen ser instrumentos restringidos a comunidades reducidas (académicos o medios de comunicación). De aquí la importancia que representa compartir y comunicar a todo tipo de audiencias los productos académicos.
La alternativa ante la dificultad que representa hacer cálculos con riesgos de baja replicabilidad e imprecisión es la lectura puntual de indicadores sobre aspectos específicos de los gobiernos locales: perfiles profesionales, temas en la agenda gubernamental, ejercicio del gasto, calidad en los servicios, etc. Es decir, resultaría quizá más útil aprovechar la información pública disponible, como lo es la contenida en el censo de gobiernos municipales, e interpretar los datos para tomar mejores decisiones en el ejercicio gubernamental. Sin embargo, también es necesario hacer conciencia desde el gobierno y reconocer que no se llega gobernando con el máximo de capacidades, pero sí con la mayor de las exigencias. Por su parte, la ciudadanía tiene la responsabilidad de conocer en qué condiciones funciona el gobierno y no aflojar en la demanda por más capacidades de sus empleados públicos.
Dr. Everardo Chiapa Aguillón
Posdoctorante en El Colegio del Estado de Hidalgo
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